二、民意的三层向度：从目的价值到理性价值 民意极易与舆论混淆。

例如，《宪法》第41条规定：由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，就是立法者和执法者对违反风险规制立法的主体进行处置的总根据。

在一个既定社会环境中，对于预防手段能否实现安全的立法目标，审查主体主要依靠逻辑、经验、价值和科学知识做出判断。该案讨论的焦点是联邦议会制定的《能源法》第7条规定的给原子能制造、处理、提炼的设施设置许可的内容是否符合宪法。因此，只有在一种风险世界观的全新视角下重新审视宪法的规范体系，才能在追求国家治理体系和治理能力现代化的过程中不断通过宪法实施降低各种不确定性因素，为完成既定国家目标提供强有力的制度支撑和保障。由于该条款并不直接创设立法任务，因此即便在立法者没有制度具体立法的领域，行政机关也可根据该条款有所作为。三、预防义务在宪法教义学上的确立及展开 预防的现代含义是指对某种社会趋势的抗拒和防备。

法律是社会的产物，法教义学体系的更新必然要受到社会结构调整的重大影响。由此，预防作为一项国家义务，还有国家根本任务条款作为客观法秩序的根据。对于党政融合机构来说，行政问责制的适用还有特殊之处，就是这些机构可能不再有一位行政负责人，即使有一位名义上的行政负责人，其实际地位和职权相对于党的负责人来说差距也比较大，只相当于一个分管副职。

因此，行政法不需要考虑执政党的因素。2018年2月，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》提出了一系列党政机构合设、合署的制度安排。但其党务和政务的区分方法并不准确。按照《中国共产党党内法规制定条例》第2条的定义，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。

[vi]在中国，中国共产党除了通过国家政权的途径对社会实施调控和治理外，还同时运用政治、思想和组织领导等方式，以及强有力的政治网络，直接对社会各个领域的单位和组织进行较全面的指导和监督。但是，在党政融合机构直接以党的名义对外行使权力时，政的名义要素就难以证成。

[xxiv]党政合署（并）后做出的直接影响相对人权益的行为，应当强制要求以其中‘政的名义来实施。[xlvi]那么，行政法学对这些立法的研究是否必须一剖为二、只取一半呢？显然不可能。但如果否认其行政主体地位，这些行为是否需要接受行政法的调整？不服这些行为能否寻求行政救济？一系列棘手问题就会接踵而至。很多学者都已指出了这一点，如刘茂林主张将党内法规区分为党内自身建设的部分和领导国家与社会的部分。

2018年修宪后，《宪法》第一条清晰阐明：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。但是，行政主体理论在党政机构融合的领域却难以得到合理解释。[xii]这一概念很快被投射到行政法的实体部分，在大多数司法实践中，行政实体法上的独立权利主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体，在行政主体的概念下被假定为一致。[ii]参见王长江：《关于改革和梳理党政关系的思考》，《马克思主义与现实》2014年第3期，第1-12页。

[xxx]由此可见，大行政比小行政多了一个政治子系统，在西方国家是指行政首脑和政治任命的行政官员，即政务官。但是，中国的行政法学并没有将这一基本制度事实作为理论体系建构的前提，而是简单套用西方理论框架，回避中国实践问题，紧紧抓住行政过程中政的外观，剥离党的因素，用拿来主义建构中国行政法理论体系。

[xii]参见薛刚凌：《多元化背景下行政主体之建构》，《浙江学刊》2007年第2期，第513页。一方面，如同政治—行政二分法的批评者所指出的那样，行政系统利用其任期、专业知识、人员规模、时间精力、信息来源等优势在政策制定中拥有了越来越重的话语权，使得行政日益政治化，[xxxii]甚至于事务官都扮演起了政治角色，以至于新公共管理学派主张将部分高级事务官改为政治任命。

[xvii]在我国，很多制度的形成过程都有政策先行的特征，这些政策有时候就表现为党内法规或者党的规范性文件。李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》2017年第2期，第60-68页。在法律依据缺位或者不够明确而党内法规、文件已先行出台的情况下，就有可能直接依据党内法规、文件实施行政行为。[xx]参见中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 （试行）》（2015年8月9日施行）、《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（2016年11月30日施行）、《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（2018年4月8日施行）、《地方党政领导干部食品安全责任制规定》（2019年2月5日施行）等。法律的制定和法律的执行之间是有中间地带的，衔接其中的，即是行政中的政治。在新的历史时期，党适时提出国家发展和民族复兴的新目标，进一步巩固了党的领导地位。

[xlii]那些调整行政中的政治的党内法规，无疑就属于党的领导类法规，其功能主要是限制和规范党的组织、党的领导干部在行政过程中政治决策权的行使。原本作为党的机构，在改革后一并承担了行政职能，如果出现需要回应社会压力的情形，由于党政机构已经深度融合，因此就必须清晰回答是否问责以及对谁问责的问题。

有学者指出，在党政机构合署合并之后，党内法规对国家机构的影响将变得更为直接，甚至成为新机构运行的主要准则。[xlvi]之所以说是反向外溢，是因为绝大多数情况下人们讨论的都是党规效力外溢，其合法性是需要讨论的。

同时，地方各级党委按照《中国共产党地方委员会工作条例》的规定，对本地区重大问题作出决策。本文尝试探讨这一问题。

究其原因，党的组织虽然实际上主导着行政过程，但毕竟党政机构在形式上是分开的，因此行政法的理论和规范仍然可以保持自洽。第二，党的政治领导和思想领导。[xxxvi]白钢、林广华：《论政治的合法性原理》，《天津社会科学》2002年第4期，第42-51页。作为领导党，中国共产党还在外部总揽全局，对同级各国家机关进行政治领导、思想领导和组织领导。

一是搁置核心问题，即回避党政机构融合对行政法理论和制度带来的挑战，专注其他问题展开研究。政治领导和思想领导是宏观层面的，指的是通过思想上的教育、号召和政治上方针政策的引领、指导，依托党的政治和思想权威，使包括各国家机关在内的全国人民统一理想信念。

其次，即使在司法审查和权利救济的问题上，也只有在党政融合机构确实以行政机关的名义，至少是以党、政共同名义对外开展行政活动时，取名弃实的回应思路才能够成功。[xxiii]秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，《华东政法大学学报》2018年第4期，第78-87页。

行政问责所问之责，主要指的是基于结果的政治责任，其对象是行政机关在政治上负责任并具有一定级别的官员。反之，如果属于政治决策的范畴，则应予排除。

行政法的核心任务是解决行政的合法性问题，即谋求法律对行政的有效控制。[viii]参见黄文艺：《论依法执政基本内涵的更新》，《法制与社会发展》2014年第5期，第77-79页。那么，行政法应当如何对待这一变局呢？如果将党内法规和文件纳入行政法的渊源体系，应当如何证明其作为行政活动依据的正当性？如果否认，则如何评价党政合设、合署机构据此实施的行政活动？ 第三，党政机构融合还将影响公共部门及其官员的责任分配。虽然这一理论假设并不符合中国的党政关系实践，但却保持了一定的解释力和回应力。

朱程斌、李龙：《党内法规地位的法治辨析——从规范的角度分析》，《理论月刊》2018年第1期，第123-129页。[xvi]参见李林：《论党内法规的概念》，《法治现代化研究》2017年第6期，第1-23页。

在笔者看来，要有效回应党政融合的机构改革对行政法带来的挑战，就必须回到问题的原点，即必须明确党政机构融合的合法性，进而确定党的机构在行政过程中的应然角色。应当说，这种只问实而不循名的回应路径，可以摆脱以形式标准为中心的回应路径可能遭遇的法治困境。

再如，2019年4月颁布的《重大行政决策程序暂行条例》性质上是行政法规，其最终审议机关却是中共中央全面依法治国委员会，该条例所调整也不仅仅是纯粹的法律问题。[xiii]尽管对这一点争议颇多，诉讼主体意义上的行政主体概念被认为缺乏独立利益、独立地位和独立的责任承担能力等真正的主体性特征，[xiv]但人们还是普遍运用这一概念作为分析各种行政法律关系的工具。

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